Flickr / Jos van Zetten

De krakerszaak: een conflict tussen politieke en juridische rationaliteit?

The prophecies of what the courts will do in fact, and nothing more pretentious, are what I mean by the law[1]

– Oliver Wendell Holmes

Het bovenstaande citaat, van een van de beroemdste rechters aller tijden, getuigt van een rechtsopvatting met een grote rol voor rechters.  In het wetgevingsproces is het van belang te voorzien hoe rechters een wet zullen beoordelen. Dit is een essentieel én zeer netelig onderdeel van de ‘juridische rationaliteit’ van een wet in spé.

Naar aanleiding van de ontruimingsacties van gekraakte panden in Amsterdam op 22 maart jl. wil ik de rationaliteit van de nieuwe kraakwetgeving bespreken. Het is zeer de vraag of de ‘Wet kraken en leegstand’ (Wkl) juridisch rationeel was. Deze wet trad op 1 oktober 2010 in werking. Voorheen was alleen het kraken van een pand dat korter dan een jaar leegstond strafbaar. De wijziging maakt kraken anno 2010 altijd strafbaar. Toen deze wet afgelopen november gebruikt werd om een ontruiming te legitimeren, oordeelde het Hof dat de krakers op basis van hun huisrecht aanspraak kunnen maken op de bescherming van artikel 8 van het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens (hierna: EVRM). Bij onomkeerbare gevolgen van een inbreuk op dat recht is een rechtsmiddel nodig dat die inbreuk kan voorkomen.  Voor ontruiming kan plaatsvinden moet een rechter daarover eerst een oordeel hebben kunnen geven.  Allengs kwam het Hof tot de conclusie dat de Wkl een lacune bevat bij het creëren van de bevoegdheid tot strafrechtelijke ontruiming. Conclusie: de ontruiming was onrechtmatig.[2]

Het is frappant dat de rechterlijke uitleg van een wet, die het doel heeft het eigendomsrecht te beschermen, het juist moeilijker maakt dit recht te effectueren. Dit geeft dan ook te denken over de kwaliteit van de wetgeving in kwestie. Het is lastig om te definiëren wat kwaliteitswetgeving precies is. Op de totstandkoming en de beoordeling van wetgeving zijn veel en diverse belangen van invloed. Een oordeel over de kwaliteit is dus sterk afhankelijk van “the eye of the beholder.”[3] Daarom zal ik dit artikel iets zeggen over de wisselwerking tussen twee (conflicterende) belangen; de juridische en politieke rationaliteit. De vraag is of de krakerszaak laat zien dat er behoefte is aan een zogenaamde ‘juridische ondergrens’ bij wetgeving.

De appellanten  in de krakerszaak zijn de bewoners van de gekraakte panden in Amsterdam, Den Haag, Utrecht en Leeuwarden. Zij gingen naar de rechter vanwege het vermoeden door het Openbaar Ministerie (OM) als verdachte van overtreding van artikel 138a Sr. te zijn aangemerkt en met ontruiming op grond van artikel 551a Sv. te worden bedreigd. Hun grief stelt eenvoudig gezegd dat ontruiming niet is toegestaan voordat een onafhankelijke rechter daarover een oordeel heeft kunnen vellen. Nu die gelegenheid voor appellanten ontbrak is niet voldaan aan de waarborg van artikel 13 EVRM.  Tegen schending van artikel 8 EVRM hoort namelijk een effectief rechtsmiddel open te staan. Artikel 8 EVRM stelt dat iedereen recht heeft op de eerbiediging van zijn huis. Verder bepaalt dit artikel dat met betrekking tot de uitoefening van dit recht geen interventie van enig openbaar gezag is toegestaan,  behalve indien dit bij wet is voorzien en in een democratische samenleving nodig is in het belang van de openbare orde en het voorkomen van strafbare feiten.

Het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) heeft meermaals beslist dat het geforceerde verlies van iemands huis de meest vergaande vorm van inmenging in de uitoefening van het huisrecht is.  Eenieder die het risico loopt op een dergelijk serieuze inmenging moet volgens het EHRM in beginsel de proportionaliteit van de maatregel kunnen laten toetsen door een onafhankelijke rechtsprekende instantie.[4] Dit kan niet anders worden begrepen dan dat degene die met uitzetting wordt geconfronteerd zijn zaak aan de rechter moet kunnen voorleggen, voordat de ontruiming wordt geëffectueerd.

Tegen deze achtergrond oordeelde het Hof dat de ontruiming van appellanten uit hun woningen enkel kan plaatsvinden nadat de voorzieningenrechter over de rechtmatigheid van de ontruiming een uitspraak heeft kunnen doen. Zo komt het Hof tot de conclusie dat de Wkl een leemte bevat bij het creëren van de bevoegdheid tot strafrechtelijke ontruiming.

De geconstateerde leemte in de Wkl doet zoals gesteld vragen rijzen over de kwaliteit van het proces van zijn totstandkoming. Had de uitspraak van het Hof niet voorkomen kunnen worden door een juridische toets in het wetgevingsproces; hoort de Raad van State deze toets niet uit te voeren en zijn er überhaupt beginselen van kwaliteitswetgeving van toepassing?

Beginselen van kwalitatieve wetgeving bestaan, maar er wordt niet veel van verwacht. Een goede wet laat zich namelijk lastig omschrijven.[5] Hoogleraar wetgevingskwaliteit Veerman noemt drie redenen voor deze moeilijkheid. Ten eerste zijn kwaliteitseisen zeer open. Dit vergelijkt hij met een eis die aan auto’s wordt gesteld; namelijk dat ze veilig zijn. Het waarborgen van veiligheid is natuurlijk terecht, maar kan men vervolgens op veel verschillende manieren invullen.

Ten tweede zijn er onderling tegenstrijdige kwaliteitseisen. Effectiviteit van wetgeving is regelmatig in strijd met de rechtmatigheid van wetgeving. Binnen departementen verschilt de nadruk die men legt op de verschillende kwaliteitseisen en dit wordt versterkt door verschillen in regio, departement en het politieke gehalte. Een verschil in nadruk blijkt ook uit een onderzoek van Dorbeck-Jung naar de focus van beleidsmakers. Uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid blijken populaire aspecten, terwijl beleidsmakers minder geneigd zijn rechtvaardigheid en rechtmatigheid mee te wegen.[6]

Ten derde is de tevredenheid van de ‘klanten’ van de wet zeer bepalend bij het beoordelen van wetgeving. De klant van de wet is iedereen die iets met een wet te maken heeft. Dat is dus een zeer diverse groep betrokkenen, die zich via verschillende belangen tot wetten verhouden. Wetten komen dus voort uit verschillende rationaliteiten en belangen, maar worden eveneens vanuit diverse perspectieven beoordeeld.

Uit het bovenstaande blijkt dat het schier onmogelijk is om de perfecte wet te definiëren. Dit maakt de kwaliteitseisen niet noodzakelijk minder waardevol. Het oordeel van het Hof in de krakerszaak laat zien dat een juridische ondergrens van wetgeving nuttig is. Om tot zo’n ondergrens te komen maakt hoogleraar Van der Vlies een onderscheid tussen harde en zachte kwaliteitseisen van wetgeving.[7] De zachte eisen  betreffen de doelmatigheid, de politieke consensus, de kenbaarheid, het juiste orgaan en een duidelijk doelstelling. De harde eisen gaan over de samenhang met het hogere recht. Dit lijkt me een zinvol onderscheid. Een wet die een EVRM artikel schendt kan  effectief en populair zijn, hij zal echter de toets van de rechter niet doorstaan. Voor de wetgever is het dus zinnig streng aan de harde eisen te toetsen. De perfecte wet zal niet gemaakt worden, maar door een strenge toetsing aan de harde eisen kan de overheid de kans op kwalitatieve wetgeving vergroten.[8]

Verschillende rationaliteiten hebben dus invloed op de totstandkoming van wetten: de politieke opportuniteit, economische doelmatigheid, de wetenschappelijke effectiviteit en de juridische rationaliteit.[9] De krakerszaak is een mooi voorbeeld van een conflict tussen juridische – en politieke rationaliteit.

Juridische rationaliteit is, abstract geformuleerd, de overweging die gericht is op de rechtstoepassing; het beleid in spé wordt dus getoetst aan rechtsregels of rechtsbeginselen. Van den Bosch, werkzaam bij het ministerie van binnenlandse zaken,  merkt op de juridische rationaliteit in theorie goed te beschrijven is, maar dat de praktijk weerbarstiger is. Dit blijkt alleen al uit het feit dat hogere rechters soms anders oordelen dan lagere rechters. Wat rechtens is, is dus niet altijd eenduidig te beantwoorden.

Politieke rationaliteit gaat om macht. Een politiek besluit komt tot stand in een politieke situatie en is regelmatig het resultaat van onderhandelingen. Daarbij spelen de belangen die de onderhandelaars verdedigen een grote rol. Macht of het hebben van een meerderheid is vaak doorslaggevend in een spanningsveld dat beperkt kan zijn door grondrechten of budgetten. Politieke macht is dan een middel om een bepaalde overtuiging een vitale rol te geven in besluitvorming. Een politiek argument geeft de doorslag in een beleidsmatige keuze. Soms zijn dat keuzes in een juridisch dilemma. Zo kan de waarde van privacy hoger aangeslagen worden dan de waarde veiligheid bij het maken van strafrechtelijk beleid.

Het doel van de Wkl was de civielrechtelijke bescherming van het eigendom van een pand te versterken.[10] Deze bescherming was namelijk niet voldoende geregeld volgens de politiek. Het strafrecht moest de civielrechtelijke bescherming aanvulling bieden. Van den Bosch stipt aan dat de wetgeving niet tot stand kwam om de handhavinginstrumenten of de leegstandsbestrijding te verrijken, maar dat de Staten-Generaal slechts de nadruk wilde leggen op de waarde van het beschermen van het eigendomsrecht.[11] Symboolpolitiek dus. Het kan vanuit politiek oogpunt bezien misschien rationeel zijn om een sterk statement te maken, maar datzelfde statement kan juridisch gezien volkomen ondoordacht zijn. In de krakerszaak is dat duidelijk gemaakt door het Hof. Met de waarborgen die hij leest in de Wkl lijkt het eerder moeilijker dan makkelijker geworden om gekraakte panden te ontruimen. De Staat heeft ondertussen aangekondigd in cassatie te gaan. De strijd tussen politieke – en juridische rationaliteit is dus nog niet beslecht, maar het is hoopgevend dat slimme juristen gaten weten te schieten in slechte wetgeving.

[1] O.W. Holmes (1887) The Path of the Law, Harvard Law Review p. 461

[2] Hof Den Haag 8 november 2010, LJN: BO3682

[3] W.W. Timmer (2005) Wetgevingskwaliteit: een wereld te winnen, Regelmaat, p. 35

[4] EHRM 13 mei 2008, 19009/04, McCann/UK

EHRM 16 juli 2009, 20082/02, Zehentner/Oostenrijk

[5] G.J. Veerman (2007) Over wetgeving, principes, paradoxen en praktische beschouwingen, p. 1

[6] Dorbeck-Jung (2000), Regelmaat, p. 216, p. 218

[7] I.C. van der Vlies (1984), Het wetsbegrip en beginselen van behoorlijke regelgeving, diss UvA.

[8] G.J. Veerman (2007) Over wetgeving, principes, paradoxen en praktische beschouwingen, p. 8

[9] D.P. van den Bosch (2011) Politieke rationaliteit in het wetgevingsproces, Regelmaat, p. 23

[10] Kamerstukken II 2008/09, 31 560

[11] D.P. van den Bosch (2011) Politieke rationaliteit in het wetgevingsproces, Regelmaat, p. 2


Gerelateerde artikelen
Reacties
Nog geen reacties.

Geef een reactie

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *

Naar boven