Volgend jaar mag de kiezer naar de stembus om te adviseren over het associatieverdrag met Oekraïne. Waarom eigenlijk? Met bijvoorbeeld Moldavië, Chili en Jordanië heeft Nederland ook associatieverdragen gesloten, zonder dat de burger hier een punt van maakte. De reden voor het huidige referendum moet niet worden gezocht in het associatieverdrag zelf, maar in onvrede met het gebrek aan democratische legitimering van overheidsbeleid. De overheid erkent het risico hiervan niet, terwijl legitimering van openbaar bestuur een essentiële voorwaarde is voor het voortbestaan van de staat. Het is dan ook niet alleen in het belang van de burger, maar ook in dat van de staat om de democratie strenger te belijden.

De veertiende-eeuwse Arabische historicus Ibn Khaldun constateerde dat het voortbestaan van elke staat afhankelijk is van drie factoren.

1. Aan de top moet een kliek zitten waarvan de leden een sterke onderlinge band hebben, bijvoorbeeld een familierelatie. In Nederland bestaat die kliek uit een klein aantal politieke partijen dat al decennialang in wisselende samenstellingen vrijwel altijd het kabinet vormt (PvdA, VVD, CDA en hun satellieten zoals GroenLinks en D66).

Het is ook in het belang van de staat om de democratie strenger te belijden

2. De kliek aan de top moet sterke banden hebben met de belangrijkste eigenaren van kapitaal. In Nederland is dit geïnstitutionaliseerd. De centrale en decentrale overheden zijn goed voor circa de helft van het Nederlandse Bruto Binnenlands Product (BBP). Ofwel, ongeveer de helft van alle inkomsten in Nederland wordt omgebogen richting het openbaar bestuur dat vervolgens beslist waar dat geld aan zal worden besteed.

Wie nemen dan concreet de beslissingen? Wederom de politieke partijen. Zij leveren namelijk nagenoeg alle ambtenaren op hoge posities in het openbaar bestuur, zo blijkt uit onderzoeken van bijvoorbeeld Hans Daudt (tot zijn overlijden in 2008 hoogleraar sociale wetenschappen aan de UvA), Roel in ’t Veld (tot 1993 hoogleraar bestuurskunde aan de EUR), Philip van Praag (docent politicologie aan de UvA) en Bart Tromp (tot zijn overlijden in 2007 hoofddocent politicologie aan de UL), die een politieke partij beschrijft als ‘een uitzendbureau voor leden die een hoge bestuurlijke functie ambiëren’.

3. De situatie dat zo veel macht de facto in handen is van een kleine groep personen kan alleen voortbestaan als dat wordt gelegitimeerd aan de hand van een of ander hoger ideaal. In de tijd van Ibn Khaldun was dit meestal religie, maar in Nederland is dit tegenwoordig de democratie. Dat werkt als volgt: Nederland is een democratie, de Staten Generaal zijn democratisch gelegitimeerd en bijgevolg is het openbaar bestuur dat ook. Checks and balances in de vorm van rechtspraak zijn op dit systeem afgestemd. De rechter treedt namelijk nagenoeg niet in de beoordeling van wet- en regelgeving, omdat die beoordeling tot het primaat van de democratisch gelegitimeerde overheid behoort. Het systeem is op papier sluitend.

Toenemende transparantie en een toenemend kennisniveau van de burger hebben echter geleid tot de opvatting dat de overheid – die wordt gevormd door een aantal politieke partijen – de grootste afvallige van het democratisch ideaal is. Een voorbeeld van de oorzaak van die opvatting is de ‘Europese Grondwet’, die na in een referendum te zijn verworpen in de achterkamertjes uit de as herrees en buiten de kiezer om alsnog van kracht werd. Een ander voorbeeld is de praktijk van afspraken tussen de Belastingdienst en talloze bedrijven op grond waarvan minder belasting hoeft te worden betaald dan ‘normale burgers’ wordt opgelegd. Een derde voorbeeld is de ervaring dat verkiezingsprogramma’s en -beloftes overboord worden gegooid zodra de verkiezingen voorbij zijn. Dit soort praktijken is weliswaar heel goed verklaarbaar, maar niet op een wijze die ze democratisch legitimeert en dat leidt tot onvrede bij kritische burgers.

Bij de rechter kan de gedesillusioneerde burger vaak niet terecht.

Bij de rechter kan de gedesillusioneerde burger vaak niet terecht. Zo lang aan alle procedurele vereisten aan de totstandkoming van wet- en regelgeving is voldaan, acht de rechter deze democratisch gelegitimeerd. Daarmee is wet- en regelgeving de facto boven inhoudelijke toetsing verheven, zelfs als deze haaks staat op de wil van de kiezer. De alsnog ingevoerde ‘Europese Grondwet’ is hier een goed voorbeeld van. Hirsch Ballin (hoogleraar bestuursrecht aan de UvT) beschrijft deze formele houding in zijn advies van dit jaar aan de Vereniging voor Bestuursrecht in een breder perspectief als de ‘doctrinaire afstandelijkheid van de bestuursrechter’ richting de burger.

Met het afdwingen van het referendum heeft een grote groep burgers uitgesproken dat overheidsbeleid als niet-democratisch wordt ervaren. Tot op heden hebben politiek en openbaar bestuur dit signaal genegeerd, met mogelijk grote problemen als gevolg. Ons staat een immigratiegolf van ongekende omvang te wachten. De integratie van deze immigranten zal op zijn best decennia in beslag nemen en zal allerminst gemakkelijk zijn. De ervaring leert dat de aanwezigheid van verschillende bevolkingsgroepen in één land leidt tot afnemende solidariteit en spanningen. Juist nu heeft de burger behoefte aan openbaar bestuur dat zijn beleid democratisch kan legitimeren, bijvoorbeeld aan de hand van referenda. Intussen dient de rechterlijke macht alsnog haar taak als institutioneel correctiemechanisme waar te maken.